“保持现有土地承包关系稳定并长久不变”、“允许以多种形式流转土地承包经营权”是党的十七届三中全会后，农村干部群众谈论最多的问题。特别是近几年，随着工业化、城镇化和农业产业化的深入推进，我县农村劳动力大量转移就业，农业劳动力大量衰老和减少，农村土地出现“有田无人种”的问题。为解决“有田无人种，有人要田种”的矛盾，只能推进土地有序流转，坚持以平台建设为抓手，以发展现代农业为取向，以推进规范经营为动力，以实现农民增收为目标。如何做好我县土地流转工作及其档案管理，切实把农民的积极性保护好，引导其依法、规范、有序的推进土地流转，有效维护农户的使用权、收益权、流转权，妥善处理土地流转纠纷，已成为当前我县亟待解决的问题。正因如此，在新的形势下，加快土地流转，发展规模经营是蓝山农业的根本出路。

　　一、地理概况

　　蓝山位于湘南，地处南岭腹地，是一个山区农业小县，农业基础薄弱，发展速度缓慢。全县总面积1805.94平方公里，为湖南省的0.89%，永州市的8.13%。蓝山以山地著称，山地占65.97%，县境属中亚热带季风湿润气候区，日照充足，雨量充沛，气候温和，空气湿润，严寒期短，生长期长。现有耕地23.36万亩，占总面积8.62%，林地215.77万亩，占总面积79.65%。县境地貌分为北部山丘区、中部岗平区、南部山地区。北部山丘区，面积435.06平方公里，占全县总面积的24.09%，区内有13条支流汇入钟水，水系发育，地势开阔，是县内粮油及烤烟、水果、花生、黄花等经济作物产区；中部岗平区，面积179.46平方公里，占全县总面积的9.94%，区内有34条支流分别流入舜、俊二水，水系发育，地势开阔，土壤肥沃，水热条件好，为县内粮食主要产区；南部山地区，面积1191.42平方公里，占全县总面积的65.97%，区内山岭高峻，连绵重叠，植被繁茂，森林资源丰富，是县内竹木主产区，也是省重点林区之一，湘江源头——紫良乡野狗岭就在此区域内，区内岭谷相间分布，构成所城、大麻山间盆地和大桥谷地，土壤疏松，肥力好，灌溉方便，盛产粮食蔬菜。

　　二、基本情况

　　近年来，我县高度重视土地流转工作，将其作为发展现代农业的牛鼻子，统筹城乡发展的总抓手，广泛宣传发动，夯实流转基础，完善服务机制，强化政策扶持，创新流转方式，强化社会保障，有力推进了农村土地流转。全县358个行政村，3046个村民小组，农民总户数77334户，农业人口数321627人。全县现有耕地23.36万亩，占全县总面积8.62%，林地215.77万亩，占全县总面积的79.65%。2013年底止，全县流转耕地面积9.18万亩，占全县耕地总面积的39.3%，流转林地面积21.5万亩，占全县林地总面积的9.96%，土地流转中农民自发流转的土地约占总流转面积的85%。目前，全县已拥有流转大户和经济组织700多个，全县龙头企业、农民专业合作社和种养专业大户分别流转土地0.692万亩、2.93万亩和1.98万亩，其中农民专业合作社全县已经注册登记达108家，入选全国首批农民专业合作社示范社名录6个，拥有注册商标4个(舜玉香芋、志昱葡萄、亮蕾金银花、百叠岭银毫)，通过无公害农产品认证的3个，绿色食品认证的1个(志昱葡萄)，农产品质量认证的5个(黄瓜、苦瓜、茄子、黄花菜、萝卜)，注册资金超2亿，服务成员0.65万户，带动农户1.15万户，占农户总数的15%，成为我县农村土地流转的重头戏。

　　三、土地流转及其档案管理的特点与存在的主要困难和问题

　　(一)自然因素制约较大。我县是山区农业小县，山区面积占总面积的三分之二以上，人均耕地面积不足0.7亩，尤其是边远山区，大块成片土地不多，农民收入对土地和林地种植依赖程度大，大面积土地流转存在很多困难。从耕地条件看，由于农村劳动力外出，“老人农业”导致土地抛荒或季节性抛荒，土地承包大户对抛荒后的土地开发成本高，降低了土地效益，影响了承包户的积极性。

　　(二)土地流转方式和手续不规范。从土地流转的方式看，由于代耕代包、转包或租赁土地不需办理《农村土地承包经营权证》和《林权证》的变更手续，大多数乡镇的土地流转均以转包为主，多为农民自发性质，流转租金不高，标准不统一。从土地流转手续看，大多数农民转包或出租土地时并没经过村级组织，也没有办理合同鉴证手续，双方只是一句口头协议。即使有流转手续，很多合同或协议格式都不规范，对区域划分和后期收益界限模糊，带来了许多矛盾纠纷隐患。

　　(三)土地确权资料不完善。目前，我县土地流转存在农民自行流转多，报村和乡镇批准备案的少，口头协议流转多，签订书面合同的少等诸多问题。而且由于过去档案部门缺乏有效的监督机制，致使一些主管部门和乡镇一级政府的部分工作人员对农户的林地、耕地的确权工作不负责任，工作不彻底，敷衍了事，造成档案资料不全、部分资料不真实，土地确权位置不清不楚，四至界限模糊，甚至还有四至界限无相关权益人的签名，存在代签现象，导致部分土地流转时，流转确权资料不完善，矛盾纠纷多，维权打击力度难，农民与承包大户签订流转合同时，缺乏必备的档案资料，影响了土地流转经营主体投资环境。

　　(四)政策扶持未到位。中央早在1995年就提出土地流转，《国务院批准<农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知>的意见》(国发[1995]7号)中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。但是多年来仍不见有实质性的奖励扶持政策出台，农村土地流转没有得到应有的扶持。比如财政上得不到专项资金和贴息扶持；经营上得不到相应贷款；农综项目上得不到优先安排；保险上得不到合理理赔；流转双方权益得不到有效保护等。还有农业欠帐多，水库、沟渠年久失修，农田水利、道路等基础设施投入不足，给农业规模化经营带来了困难。更由于从事种植业比农产品加工的风险更大，这就严重制约着土地流转的速度和规模经营的效益。

　　(五)农民意识欠解放。农民对土地的依赖性大，农民念土情结较为严重。大部分农民对土地流转政策心存误解，小农经济思想意识依然比较保守，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足守土经营的现状，难以形成大规模经营。一些农民对土地流转还是被动接受的思想，认为政府“要我流转”，还谈不上要转变观念意识到是“我要流转”。

　　(六)流转期限不规范。由于外出务工不稳定，担心政策变化，怕流转后失去土地，或将来复垦土地时“四至”界限不清，大多数农民仍对土地怀有极大的依赖性，流转中采取短期转包的方式居多。据调查，我县土地流转林茶合作社流转的期限较长外，其余种植类合作社流转期限在三年以内的占了70%以上，有的还是一年一签，导致了流转承包大户不敢过多投入，造成流转效益低下。

　　(七)集中连片难度大。流转的目的是使土地相对集中连片，有利于集约化经营，提升规模经济效益。但是，在实际流转过程中，由于成片的土地分属于几十甚至上百农户承包，只要其中一些农户的土地因各种原因不参与流转，流转大户就难以形成土地集中连片，出现了诸多的“插花田”，从而影响了土地整体耕作效能的提高。有的农户思想不通，或者对干部有意见、始终不配合、无所谓、怕好了别人等想法，归根到底就是集体观念差。

　　(八)合同约束机制不完善。当前我县农村土地流转中，流转双方大多没有按照要求签订规范的土地流转合同，存在着“四多四少”现象：即自发流转多，有序流转少；转包代耕多，其它形式少；短期流转多，长期流转少；口头流转多，书面合同少。有的土地流转双方即使签订了流转合同，单方面毁约的也屡见不鲜，缺乏严格的土地流转管理、规范的流转程序、完善的合同管理、标准的流转期限，造成流转双方缺乏有效的合法权益保护，隐患很大。一旦土地流转发生纠纷处理难度大，缺乏法律保障。据调查，近几年我县因土地流转引发的纠纷，呈逐年上升趋势。

　　(九)流转环境不够优化。虽然我县土地流转形成了一定规模和气候，但流转环境却不够优化。一方面，部分基层干部对土地流转的认识不够深刻，对流转政策吃得不深不透，把土地流转工作当作“多一事不如少一事”，认为土地流转是村民自己的事，应由农户与专业合作组织或经营大户自由协商，害怕承担政治风险和引发农村新矛盾，对土地流转不支持、不欢迎。另一方面，部分农民观念陈旧，思想顾虑多，害怕政策变动，流转出去的土地难以收回来。有些群众对村干部不信任，或者与承包大户有矛盾，宁可土地抛荒也不承包给经营大户，造成土地无法连片种植。

　　四、规范土地流转，完善档案管理的几点建议

　　(一)坚持政府引导，稳步推进。政府参与是加快土地流转，提升发展效益的关键一环，县乡两级政府要把土地流转作为推进农业产业化的第一抓手，发挥引导作用。一是加强宣传，形成氛围。充分发挥各种宣传媒体的作用，广泛宣传土地流转的必要性和发展趋势，加强农村土地流转法规、政策、办法的宣传，深化干部群众对农村土地流转的认识，让农户了解政策，看见实惠，消除疑虑，在全社会形成“要我流转”为“我要流转”的浓厚舆论氛围。二是加强服务，稳步推进。在县经管局成立县土地流转信托服务中心，林地流转划进县森林资源交易中心，将两个机构职权下放，在乡镇设土地(林地)流转信托服务站，配备土地流转信息员和档案员，负责土地流转工作及档案管理，组织乡村干部开展业务培训，提高指导服务和档案管理能力；大力扶持土地流转发展成熟的乡镇，通过进行试点，总结经验，形成示范，以点带面，有序推进。

　　(二)坚持土地确权，确保土地资料完整真实。对农村土地开展确权、登记、颁证是土地流转的基础，只有让农民吃下“定心丸”，他才会积极参与土地流转，只有确保了农村土地权属清晰、权责明确、保护严格，才会为产权交易奠定可靠的基础。同时，为保证土地确权证的真实、完整，县档案局要主动承担自身的责任和义务，要选派精干的专业人才参与确权、登记、颁证一系列工作，确保土地档案的完整性、真实性，为土地流转提供可靠的保障。为保证土地流转的健康发展，县档案局要积极配合县经管局选择一个乡镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，为全面铺开，总结经验。确保中央要求在5年内高标准、高质量完成确权登记颁证工作任务。

　　(三)坚持政策帮扶，完善基础设施。县委、政府要将土地流转作为推进农业发展的重要举措，加大政策、资金、人才帮扶。一是政策倾斜。县委成立农村土地流转与专业合作社领导小组，出台鼓励土地流转与专业合作社发展的相关政策，重点项目、涉农资金及奖补在同等的条件下，向规模经营项目倾斜，优先立项。加大对流转信托服务中心的资金投入，对土地流转优秀的村组进行奖励，对经营大户和专业合作社放宽授信额度，作为信贷支农的重点。二是引进人才。县组织人事部门积极与各大农科院校联系，促进高等院校毕业生进入到我县农业生产一线，提高农业专业人才的待遇，给予他们足够的发展空间和平台，确保“招之能来，来之能战，战之能胜”。三是完善基础设施。要着力整合农田水利、农业开发、烟基工程、一事一议等涉农项目资金，采取“整体规划、合理布局、分步实施”的办法，加快土地流转示范区基础设施建设，争取建一片、成一片、受益一片。

　　(四)坚持市场运作，促进土地效益最大化。土地是资本，要通过市场运作来促进土地效益最大化。一是企业管理。设立土地信托基金，建立土地信托投资公司，由信托投资公司与农户签订转让协议，并支付土地转让费，获取土地后调整成片，通过招标、竞拍等方式确定土地经营者，信托公司按现代企业制度实行企业化运作，做到产权清晰、权责明确、管理科学、运行规范。二是市场定价。农业产业化是市场经济的有机组成部分，要遵循价值规律和供需关系，农村土地流转价格要充分考虑市场因素，由供需双方协商决定，但考虑土地的重要性和合同的长期性，政府应出台相应的指导价格。三是股份合作。鼓励农户以土地承包经营权入股的形式，以村或组为单位，组建土地股份合作组织，形成土地变股权、农户变股东、有地不种田、收益靠分红的土地流转新模式。

　　(五)坚持规范发展，完善流转土地档案管理措施。通过政府参与、市场运作，促进土地流转规范化、制度化。一是健全制度。制定操作性强的土地流转规模化经营具体实施办法，建立健全土地承包经营权流转备案、登记和档案管理等相关管理制度，规范土地流转市场，维护土地流转安全。二是规范交易。建立土地流转动态管理台帐和土地流转信息库，指导签订、督促兑现土地流转协议，维护土地流转双方的利益。明确由农村土地流转服务中心对土地信托投资公司与委托方签订的土地信托流转合同进行鉴证，土地流转期限不能超过第二轮农村土地承包期限的剩余年限，确保合同规范。三是完善流转土地档案管理办法。在确保承包面积、承包地块、承包合同、承包经营权证书“四到户”的基础上，县档案局要对流转土地的档案管理制订分类细则，完善县乡村三级档案的管理，明确县级土地流转档案保管内容，细化乡镇一级档案保管内容，村一级档案保管内容，以及保管期限和土地流转档案移交县档案馆的时限。大力宣传《档案法》及《档案管理违法违纪行为处分规定》等法律法规，结合本县实际制定切实可行的档案管理处罚措施。规范流转合同管理，农户与村级签订土地承包经营权流转合同，村一级与承包方签订合同，土地流转合同文本由政府提供统一的协议。建立健全农村承包合同的立卷、归档、调阅等管理制度，以乡镇一级为主，土地承包相关文件、合同、方案、台帐、表册等数据资料，应完整齐全，做到“一组(队)一卷，一村一档，一乡镇一柜”。乡镇要加强对租用地的跟踪服务，建立被征(租)用地的农户档案，健全农村土地管理台帐。四是强化监管。制定严格的审查制度，加强对土地流转经营项目的审查和企业资质认证。依法查处土地流转中出现的各种违法行为，防止外来不宜物种引进，给农村生态造成破坏性伤害。要改进工作方式，深入群众，积极帮助，避免野蛮粗暴强近农户进行土地流转事件的发生。(蓝山县档案局 龙文军)