自从“破窗理论”被引入犯罪学研究领域，“零容忍”政策就被警方奉为圭臬。特别是纽约警察局1994年以来的“零容忍”实践取得突出成效后，更是对包括我国在内的各国警方产生很大影响，不少地方公安机关也响亮地喊起“零容忍”的口号。但是，笔者认为，“零容忍”也有很多片面性，它更多地适用于发达国家、发达都市，而对发展中国家、对欠发达地区、对我国的广大农村地区，警方对轻微违法犯罪行为和人员恰恰应当“适度容忍”。

　　一、“零容忍”不适合现阶段中国国情

　　1. “零容忍”容易加剧社会对抗。如果我们冷静地分析一下布拉顿领导的纽约警察局“零容忍”严厉打击的“轻微违法犯罪”就清楚地知道打击的对象全部是生活在社会底层、边缘的人员，如地铁的逃票者、无家可归的流浪者、强制乞讨人员、非法推销的小商小贩等等，哪一个都跟权、贵不沾边，却是占了人口总数相当大比例。纽约的“零容忍”，本质上是有产阶级对无产者的一种强制。而当前我国社会由于分配不公等带来的贫富悬殊日益突出，社会保障机制又还很不完善，过份强调对底层人员的打击必然进一步引发仇警、仇富、仇官情绪。陈胜、吴广就因连下大雨不能按期到达服役，居然面临死罪，当“今亡亦死，举大义亦死”的时候，那就真的“何如举大义乎”，揭竿而起，这才是我们真的不可容忍的。

　　2.“零容忍”实际上神化警察，变成警察“包打天下”，给公安机关带来不应有的过大压力。我国自1983年第一次严打之后，许多人一直存在一种“严打情结”，这种情结包含两种含义，一方面是仅仅依靠打击彻底解决犯罪问题，另一方面是短期突击似的打击就能解决问题。事实上这种严打自1987年以后就已经收效大打折扣，但在公安机关中相当一部分人又很不甘心。而“零容忍”理论恰恰鼓吹的就是“严打出秩序”，神化“杀鸡儆猴”。当大家都把期望寄托在警方时，公安机关就会招至双重压力：一方面治安稍有处理不好就遭到社会舆论的攻击，谴责警方履职不力；另一方面公安不得不四处出击，成为广大社会底层群众的对立面。“零容忍”强调警察以强硬态度严格执法，也容易导致警察作风粗暴、侵犯公民个人利益、警民关系趋向紧张等负面问题。

　　3.现有警力条件、执法环境都不可能真正实现“零容忍”。治安问题实质是社会问题，不说存在的都是合理的，至少是有因才有果，警察只能控制治安形势防止恶化，本质上是治标不治本，完全不可能从根子上解决社会问题。不容忍、零容忍，口号虽响亮，其实是要把所有问题让警方自己扛，把所有责任往警方身上推。少部分人的期待是一回事，实际上的条件和能力是另一回事。不仅所有的社会问题不可能都由警察来处理，而且即使应当由警察来承担的治安问题仍然不可能全部处理好。当前正处对敌斗争复杂期、社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期，公安机关的任务空前繁重，在警力有限、执法行为又不断规范的情况下，公安机关根本无暇完全顾及某些治安问题。仅就破案率而言，多发性案件真正破获的也就百分之二、三十，面对大案往往都力不从心，何况一般性问题!警察去高喊“零容忍”，其实是自己给自己套枷锁。

　　4. “零容忍”与中国的传统思维定式不相适应。尽管2000多年前就有百家争鸣，但真正影响中国文化的主流还是中庸思想。绝大部分中国人都崇尚不走极端，不搞赶尽杀绝，讲究一定的包容，干了对不起的事往往一句道歉就揭过去了，二战后对日本放弃赔偿要求，体现的也是这种精神。“放下屠刀，立地成佛”，虽是佛家语言，那也是中国的佛教讲的，印度的佛教不这样宣传。雨果小说《悲惨世界》，冉•；阿让就因偷一块面包，最后被监狱关了19年，这从执法上讲完全没有错，也不算冤案，甚至很符合“零容忍”精神，但中国人就特同情——当然全世界被压迫人民都觉得不应该。不要看网络上偶尔有些声音支持，真到了具体事具体人时，没几个群众会接受“零容忍”。正是这个冉•；阿让，他在狱中反思了十几年，最后的结论是他偷面包有错，但社会更错——为什么他这么一个勤劳的人找不到工作?为什么没钱买面包?所以他觉得社会有责任，他要报复社会。社会对他不能容忍，他就走向对抗社会，特别是对抗主流社会，最后就变成阶级斗争。实际上不仅对轻微违法犯罪有个“适度容忍”的问题，对严重犯罪仍然存在这个问题。比如国际上对反恐怖斗争就有一个基本原则——“避免反击过当”。谁都知道不同恐怖主义作坚决斗争，民主社会就可能遭到损害甚至毁灭，但目前不可能彻底铲除恐怖主义及产生恐怖主义的温床——不满情绪，反恐过度同样也对民主社会形成威胁。“零容忍”有时就会错杀无辜，其后果远比轻微违法犯罪本身更严重。

　　5.与“零容忍”相对应的一系列口号违背人性，不利于对轻微违法犯罪人员的改造挽救。最流行的口号是“远离××”，似乎是提醒“好人”同“坏人”保持距离，实际上是孤立犯过错误的包括各种违法犯罪的人员，那么这些“问题人员”由于某次失足比如说曾经吃过一次摇头丸又正好被警方查到了，整个社会就此抛弃他，他就只有死路一条，再怎么改过自新也无法被社会接纳。这样做的后果，只能是增加社会对抗，危害社会和谐。中国经济的高速发展得益于大量农民工进城的支撑，但农民工走后“留守儿童”相当部分失足违法了。他们的父母为社会做了贡献，社会更是有责任接纳、挽救失足青少年。已经有专家指出，从犯罪学的“标签理论”出发，一个人一旦被贴上犯罪人的标签，这个否定性的身份就会迫使他走上犯罪的道路，所以“零容忍”对轻微犯罪的严处可能导致未来重新犯罪率的升高。解放初期我们党非常注意给地富反坏分子“留出路”，促进了政权巩固，这是我们的宝贵历史经验。

　　二、现阶段的中国国情决定了警方必须“适度容忍”

　　1.科学发展观要求警方必须适度容忍。社会的发展是多元的，也可以说是丰富多彩的，正象生态的多样性一个道理，人生在社会也是以多样化、多层次的身份、形式出现的。胡锦涛同志提出要实现“包容性增长”，就包含了不同地区、不同民族、不同阶层的人员都获得公平发展的机会。“包容性增长”就是科学发展观的必然要求。民主社会发展至今，再也不可能把社会象蒙古人统治时那样将人分成三六九等而且把底层社会不当人。科学发展观的核心是以人为本，这也就是承认“人人生而平等”，要求我们必须尊重所有社会成员。生活在社会底层的人、生活在社会边缘的人，更需要获得发展。如果他们得不到应有的发展，这个社会就是不健康的、欠发达的，至少在社会形态上是落后的。而恰恰是底层的、边缘的人员发展的条件最差、困难最大，而生存和发展过程中又最容易与主流社会相冲突——我们不能忽视，法律是主流社会制定的，是统治阶级的意志的体现。比如有小轿车坐的人往往就看不惯摩托车横冲直撞，就想“限摩”；而骑摩托的人虽觉得路被汽车占了，但他说话却没人听。所以给底层边缘人员一个向上发展的机会，给他们不断改善的生存条件，应当是统治阶级意志的责任和自觉。《水浒》中的黑道代表张青、孙二娘，开黑店杀人抢劫尚且提出“三不杀”：对云游僧道、卖淫妓女和犯罪在押人员“三种人不可害他”，其实就因为这三种人均属主流社会之外的边缘人员。古代黑社会尚且“盗亦有道”，何况民主社会的警察。所以作为全面建设小康社会的当今时代，确实需要我们对某些人员、某些违法犯罪“网开一面”，“适度容忍”。我们当然不是提倡穷人可以搞无政府主义，但更不能逼得边缘人员无法生存、铤而走险、同归于尽。2008年某省“摩的”司机因违章载客被扣车罚款1000元，从执法上讲完全没有错，但这个处罚断了他一家三口的生路，所以这个进城求生存的农民工愤而驾大货车撞向行人。这个例子虽然极端罕见，但确实反映了绝望时的不计后果。

　　2.和谐社会建设需要警方“适度容忍”。公安机关作为国家机器的重要组成部分，同违法犯罪是天敌，所以警民之间是一对客观的矛盾。各方矛盾的调和化解更是无可回避的任务。作为统治阶级意志体现的国家机器，不仅要运用法律主动调整化解社会各方力量的矛盾纠纷，更要主动处理好警民关系这一对矛盾。没有和谐的警民关系，就没有和谐社会。而警民关系这一对矛盾中，警方显然居于主动地位、支配地位。违法者触犯法律法规，往往是不自觉的和迫于无奈的(实际上审判机关贯彻相对宽松的刑事政策已经作了很多从轻判决)，而警方的追究法律责任则是主动的、居高临下的。警方是矛盾的主要方面，决定着警民关系矛盾的发展变化，所以警方必须主动、自觉地来调整警民关系，适应社会需求，创造和谐关系。“唯强者可以言和”，只有居于强势地位的警方主动作出妥协、让步，也即“适度容忍”，警民关系才可能和谐，社会才可能和谐。《悲惨世界》中的沙威警长从履职能力、依法办事来衡量，确实是当之无愧的优秀警察。但所有的读者都讨厌沙威的行为，就因为他没有正义感，没有同情心，缺乏宽容。所以警察不能象沙威警长一样机械行事，如果不能“适度容忍”，最后只能象沙威一样走向自我毁灭。

　　3.许多治安问题本身可以自行调节，无需警方过多干预。警方的工作职责实际上可以分为两类，一类是群众找警察，如打报警电话、到公安机关报警、投诉、上访、举报等，警方当然必须得认真对待；另一类则是警方找他人，既包括违法犯罪嫌疑人员，也包括其他群众。对后一类，有许多是警方“找茬”，这种工作其实也分好几种情况：一是非管不可的，不管就是失职渎职；二是可管可不管的,你不管它也能自动消解，无碍治安，或者说是只要不恶性发展就无关紧要；三是管多了群众还有意见，怀疑你的执法动机。比如街上开车没有系安全带，你教育劝导提醒一下，群众觉得你是为他好，但你非要罚款100元，那十个有九个讲你是为了创收，所以按照国际上通行的标准，群众在需要警察的时候要招之即来，在不需要的时候最好就不要看到警察。

　　4.有些问题警察插手不利于社会稳定、政权巩固和经济发展。法律的执行需要政策的引导，所以才提出了社会主义法治理念问题。比如在所有的群体性事件中，过激行为乃至违法犯罪行为是普遍存在的，单纯从参与人员的行为过程和结果衡量，往往都够得上法律处理。但事实上哪一起群体性事件也不可能大面积处理——“法不责众”成为通用原则。按照文化大师　余秋雨　先生的理论，中国传统文化讲的是修身、齐家、治国、平天下，表面上很完整，实际上从齐家到治国，是从家庭到朝廷的飞跃，这中间有个巨大的公共空间是传统文化所不注重的，也是除了官府以外基本无人管、无法管的。中国几千年乃至今日，社会的活力都在这公共空间，这里有大量的“灰色地带”，他们的行为举止都往往无法完全用法律来规范，而靠形形色色的风俗习惯、“潜规则”、“土规定”来管理。大量的、充满活力的“灰色经济”也是社会的重要组成部分和发展动力，仅各种“山寨版”就成长出不少的名牌来。如果谁要看不顺眼，觉得这也不符合法律，那么也不符合规定，而企图用警察来介入干预，只会招来一片骂声。两夫妻打架，即使报了警也是能劝就劝一下，要都立案处理保证老鼠钻风箱两头受气。邻居纠纷打伤了人，非要抓一个去坐牢，还不是让两家累世成仇?家族能搞清楚的事让家族去搞掂，社团能弄清楚就让社团自己弄清楚，单位能处理的让单位自己处理，警察没事省点力气大家都喜欢。当然，如果社会上已经闹得不可收拾了警察还是责无旁贷地要去救火。

　　5.“适度容忍”是推动社会发展的必要条件。社会的发展进步，总是不断打破旧框框，冲破旧制度，不仅改朝换代的更替如此，和平发展时同样到处充满着社会行为与法律制度的冲突。没有法律和根本意义上的严格执法，就没有良好的社会秩序，没有社会文明；但如果一成不变地墨守成规，社会也难以发展进步。所以有学者说改革本质上是“犯罪”，是对原有法律框框的突破，这就是所谓“改革的原罪”。在尚未冠之以“改革”之名的时候，在执政者未自觉上升到“政策”层面的时候，实际上充满了社会成员的各种尝试，这些尝试包含了推动社会发展进步的原始动力。只要这种尝试不危害社会秩序，不引起社会公愤，或者确实能有效解决某些社会问题，就应当“适度容忍”。特别是各种影响“稳定”的群体性事件，实际上是在用不合理的方式推动合理诉求的解决，对其“违法”的一面，往往只能高高举起轻轻放下。还有一种情况是社会确实有需求，轻微违法犯罪属于“合理不合法”，也往往推动法律法规的修改和管理措施的变革。比如走私、偷私渡、地下钱庄等问题，既是某种资本原始积累下的铤而走险，也反映出了国家在管理政策上的滞后性，这几年通过改革就解决了很多问题，放开进出口经营权，不需要走私了；护照按需申领，不需要偷私渡了；小额贷款公司、担保公司的大量涌现，把大量资金从地下引到了地上。所以，对有些违法犯罪，不仅要看到它非法的一面，更要看到它合理的一面，在依法引导的同时自觉地推动改革。

　　6.社会发展与“适度容忍”本身相辅相成，互相促进。什么叫违法?法律禁止的行为就是违法，法律为什么要禁止?可能是某种理论、某种指导思想的产物，也可能是某种特定环境下的偶然产物，有的本身并不具有科学性。近年在社会管理上公安机关是面对大量“违法行为”节节后退的，但群众认为后退得好，社会拥护。改革开放之初，不许有营业性舞厅，后来改为海员俱乐部可以跳舞但只限男性，再后来营业性歌舞厅遍地开花但不许异性伴舞和三陪，到最后什么都开放了，仅限卖淫和营利性陪侍不行。过去不准打麻将，认为打麻将就是赌博，派出所抓赌就靠听声音，弄得麻将桌上个个垫毯子。后来麻将可以卖了、可以打了，不许打钱，但全体打麻将的都说小赌怡情，没有“刺激”不打。最后又定了一条在亲友之间小额“刺激”不以赌博论处。这个改革的过程其实是遮遮掩掩一路后退，充满了“适度容忍”。结果顺应民意社会也满意了，对公安机关的意见也少了，促进了警民关系的和谐。包括对某些类型的毒品的认定，不同国家标准也不一样，但你认定它是毒品它就非法，认定不是就成食品，社会管理的创新过程往往是违法犯罪逼出来的，也是“适度容忍”引出来的。再如对乙肝的不准歧视、对爱滋病人的不准歧视，都是容忍的结果，也都是社会的进步。所以不是“不作为”的问题，而是要加强调研，勇于改革的问题。

　　三、“适度容忍”必须遵循的基本原则

　　首先要明确的是要容忍，其次是警方主动容忍，第三是掌握“适度”。

　　“适度容忍”不是枉法，不是有法不依，更不是放纵不管，也不是搞“七擒孟获”，而是根据实际情况张弛有度。

　　1.实事求是理念。一切从实际出发，根据条件、事件、问题的具体情况来决定是否容忍，容忍到什么程度。一要充分理解群众的困难和需求，有一颗“包容心”。有些问题确实是群众过错在先，无知、贪小便宜、偷懒、不负责任等等，都可能造成事后的困局。比如有的人当年为了孩子早入托早入学报户口时搞假材料虚报年龄，事后又要求改为真实年龄；有的大学生毕业未就业，户口虽迁出但不回原籍落户，最后丢了《迁移证》；还有的为了达到多生一胎的目的长期不给孩子上户口成为“黑户口”。这些问题公安机关都可以有理由予以拒绝。但你不给办，群众的困难摆在那，公安机关以外的其他单位又不可能代办，你不“容忍”就成社会问题。二要尊重社会意愿。要了解大多数人的想法和希望，不做冒天下之大韪的事情。鲁提辖拳打镇关西，武都头替兄报仇，这样的事要考虑群众的义愤。三要尊重传统习惯。我们的立法很注意同西方接轨，吸收西方的理论也比较多，而有些行为属于中华民族的传统习惯引起，情有可原。农村地区对非正常死亡后的闹丧就比较多，对参与的人员大部分也只能教育为主，中国人就是讲“人死为大”。当然也不是就可以无法无天。四要尊重风俗民情。风俗习惯具有很大的地域色彩，民族区域自治作为民族政策的基本支柱，很显然照顾到了民族间的巨大不同，但“十里不同天，百里不同俗”，每个民族本身都距离产生差别。而仅仅是这些风俗民情引发的治安问题就千奇百怪，处理好了不觉得伟大，处理不好立刻引发群体性事件。婚丧习俗这方面群体性事件不少，对一些当事人要多一份理解多一份容忍，冷静对待。战争年代我们党在统一战线工作中就特别注意这种实事求是原则，咬定大目标，灵活处置具体问题，从来不搞强迫一致，取得非常好的效果。所以统一战线成为中国革命取得胜利的三大法宝之一。

　　2.顾全大局理念。公安工作是党和政府工作的重要组成部分，任何时候都要自觉地把自己置身于党和政府工作大局中来考虑。服务大局是社会主义法治理念的重要内容，也是公安机关有效履行职责的必然要求。一是要使履职行为有利于维护稳定的大局，凡是有可能不利于稳定的时候，宁可适度容忍。比如对非法吸收公众存款类的问题，首要的任务是挽回群众损失，而不是惩处责任人，要分清先后主次。

　　在特定时期内，有时不立案比立案好，有时走民事程序比刑事程序更有利，有时晚立案比早立案更稳妥。二是要使履职行为有利于社会发展和民生大计。民生是最大的政治。公安机关在社会管理上长期以来追求一种“玻璃板”、“水晶石”的效果，力图把各种可能影响治安的因素、可能危害治安的人员纳入视线，控制起来。目标虽然很美好，但一方面做不到，另一方面势必牺牲许多民众的方便或者给民众增加不少麻烦。那么谁该让步?公安应该让步!少管一点天不会塌下来，天真要塌下来你也管不住。三是要使履职行为有利于社会创新。改革创新是发展的动力，要发展就要打破框框，就与现行体制相抵触。所以对“擦边球”要慎重对待，切勿动辄上纲上线。

　　3.平和理性理念。和谐社会必然要求文明执法，平和理性是文明执法的基本要求，这也是对执法水平的一大考验。因为执法理念决定执法水平，执法水平决定执法质量，执法质量决定执法效果，执法效果反映执政能力。一是要坚持不伤害第三方的原则。“适度容忍”是在有利于和谐稳定的前提下的一种宽松，但决不能有失公平正义，不能以第三方利益受损为代价。二是要坚持不不激化矛盾的原则。世上本无事，庸人自扰之，相安无事就是最大的和谐。所以公安机关在工作中，尤其需要的就是不要去惹起事端，更不要去激起公愤。吃力不讨好的事最要不得。近日有媒体报道，一个青年游客在南京中山陵门口随地乱扔果壳，环卫工老人制止了三次，该青年不仅不听反而用极其难听的语言辱骂老人，结果这个环卫老人忍不住与游客发生了肢体冲突，双方各受了些伤。现场是群情激愤，齐声谴责游客。单纯从法律上讲，确实是环卫老人先动的手，责任更大，但如果这样来追究，公安机关必成为千夫所指。所以当法律同道德打架的时候，“法律”确实应当有所容忍。三是要坚持两害相权取其轻的原则。具体执法实践中当然不可能都那么单纯地非此即彼，有时候确实会遇到两难境地。这就需要在执法方式、执法时间、执法力度的选择上有所讲究，以最有利的原则对待。

　　4.灵活用法的理念。“适度容忍”归根结底还是体现在执法上，那就需要用足用活法律法规，“容忍”而不违法。一是对民事纠纷引发的各类案件尽最大可能地运用调解处理。两个邻居吵架动手，尽管有人受伤，但整套司法程序走完，两边的对抗心理更加剧烈，拘留了、判刑了，可能累世成仇，对谁都没有好处。警方如能主持公道坐下来调解，讲清双方的对错，握手言和，功德无量。两夫妻打架，尽可能冷处理。二是不告不理。有些问题比如亲朋熟人之间打打麻将扑克加点小刺激，也是群众的一种休闲方式，历来称“小赌怡情”，没人告根本不必去管，出了警也可以教育处理。过去是为了公安经费不得不靠罚没款，现在保障条件好了大可不必干预太多。类似“两只麻雀搞腐化”那么大的事少管为妥。三是不予处罚或从轻、减轻处罚。只要符合法律规定，又不引起第三方投诉，就要坚持教育与处罚相结合，重在教育。四是注意给出路。有时当事人只是一念之差，如捡到个钱包、手机等，想据为已有，捡金昧金，固然很不应该，公安机关如果全部按法律程序强硬追究，其结果要么当事人死不承认又无证据不了了之，要么处以刑罚毁掉一个人的前途和家庭。只要交出财物，完全可以教育教育，点到为止，司法成本低，社会效果好。全国模范派出所白沙所在处理非法侵占财物案件时，往往通过给台阶的办法，既解决了问题，又减少了社会对抗，当事群众双方都非常满意。五是在依法追究的时间上合理选择。有些违法犯罪问题，事实俱在，必须追究，但本人认错态度好，确又有要事，比如工程技术人员、农忙时刻、节庆前后等，就可以考虑推迟处理。给人家一个时间处理急事要事，推迟处罚丝毫也不损害法律尊严，但当事群众会非常感激，执法的社会效果就非常好。六是不论什么时候、什么对象，都要尊重执法对象的人格尊严。中国人讲究“不蒸馒头争口气”，很多事往往起因于斗气。讲平和理性执法，首要的是文明，是对任何人的尊重，这个尊重，可以极大地减少对抗心理。处理得人家心服口服，这正是法治实践的崇高追求。(作者：县公安局 曾艳)