近年来，蓝山县毛俊村通过实施基层治理法治化建设，形成了较为丰富的基层治理法治化经验。由昔日的“失控村”蜕变为全省“民主法治示范村”、“全国文明村镇”、“全国创先争优先进基层党组织”、“全国家庭教育工作示范村”。十八届四中全会召开前夕，新华社在其播发的特稿中指出：“毛俊村的变化是一个因‘依法善治’而走向小康的时代缩影”。因此，研究基层治理的“毛俊经验”，对于推进农村基层治理法治化，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于协调推进“四个全面”战略部局，落实五大发展理念，都具有十分重要的现实意义。

　　一、毛俊村推进基层治理法治化的实践探索

　　在党组织的领导、村民自治和依法治国有机统一的前提下,将全村的政治、经济、文化、生态等各个方面都纳入法治轨道,运用法治思维和法治方式管理社会事务。

　　(一)培育法治文化，以法规促善治。法治是善治的根本。毛俊村通过强化党建引领，着力培育法治文化，不断将农村基层民主自治纳入法治的轨道，实现了良法善治。一是筑牢堡垒，治乱。推进基层治理法治化，发挥基层党组织的战斗堡垒作用是根本保证。蓝山县毛俊村常住人口5100余人，村民们来自湖南、湖北、江西、广东等11省(区)的72个县，姓氏多达103姓，有“湘南第一百姓村”之称。上世纪九十年代前后，毛俊村曾是一个远近闻名的“法外之地”：村霸横行、帮派林立、宗族势力各据一方。毛俊村吸毒贩毒人员数量一度占到全县的三分之一，刑事治安案件占毛俊镇的70%。由于村党支部和村委会陷入瘫痪，数千亩集体林场被村民瓜分，村集体铺面被人强占，村部办公场所也被霸占。2005年，以廖仁旺为代表的新一届支委班子决定用“国法村规”取代“江湖规矩”，刹住这股歪风。村党支部充分发挥基层党组织在基层治理法治化中的战斗堡垒作用，注重培养善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的党员干部队伍。强化了党员教育管理，严肃处置违法乱纪的党员、整治个别贪腐村官。党支部对矫正对象、刑释解教人员和吸毒人员坚持“两手抓”，一手抓帮教，一手抓严打。实行“三定”制度，即定帮教对象、定帮教小组、定帮教措施。对各个帮派成员，由党员利用亲属关系，进行内部分化瓦解。同时，成立以党员为骨干的治安大队，建立巡逻联防制度，积极配合公安对顽固分子进行依法打击。一番集中治理后，毛俊村被侵占的集体资产陆续收回，帮派组织也全部解散。村里吸毒贩毒、打架斗殴和小偷小摸现象也不断减少。二是普法教育，治本。为了让习惯于“只讲拳头不讲法律”的村民知法、守法、用法，村里每月定期对村民开展普法教育，特别是用群众身边的典型法律案例以案说法，进一步唤醒公民的法治意识，教育引导群众遇事找法、用法维权。并把村规民约作为依法治村的有效补充, 请法官、检察官、乡镇司法所工作人员帮助村里梳理村规民约，重新修订了废弃多年的《村规民约》，分发到各家各户，建立了既约“官”又约“民”的村民自治机制。逐步建立了网格管理、排查化解、信访代理、定期值班、交办督办等矛盾纠纷排查化解工作机制，使村民纠纷在第一时间得到妥善解决，从而增强了农村干部群众的法治观念，提升了群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。为了纯化民风，弘扬正气，村里在推崇法治的同时，成立了团支部、老协、关协、妇代会，组织了龙狮队、文艺队、书画协会等群团组织，经常开展耍狮、舞龙、拔河比赛、书画竞赛等群众文化娱乐活动，每年评选表彰优秀党员、青年致富能手、敬老爱幼模范、巾帼能手、文明家庭、卫生示范户等先进典型。三是强化监督，治理。基层治理法治化建设的关键在于公开透明,毛俊村以强化监督来实现法治化的治理体系创新。为把农村小微权力关进制度的笼子,防止“小官巨腐”，村里建立和完善党务、村务、财务公开制度和民主评议村干部制度等民主监督制度，成立了一个由“两代表一委员”代表组成的“村务监督委员会”，重点加强对村务决策、村务公开、村级“三资”(指村级资金、资产、资源)管理、项目建设、惠农政策落实、耕地保护和土地流转等工作的监督。确保重要决策和改革措施符合法律法规的规定。同时，对重大事项决策、村干部执行目标责任制、村级实施经济社会发展规划、村级财务收支、惠民政策落实等情况进行全方位监督。实行述职、述廉、述法“三位一体”的考核机制，每年年终村监督委员会对全体村干部进行测评，优秀票数达不到60%的当场免职。

　　(二)树立法治思维，以公正赢公信。作为法治建设的主体和客体，毛俊村的干部把公正视为法治的生命，自觉运用法治思维参与社会治理，依法履职、依法决策，不断提升村级组织公信力。一是谋事公心。村党支部注重提升村“两委”干部学法、用法、护法的能力，想问题、作决策、办事情都能依法进行，出于公心。村支部书记廖仁旺带头当表率、树标杆，在村民大会上公开承诺：“我若贪污1分钱，认罚1万元!”。其他村干部纷纷仿效：外出办公事不在村里报销任何费用，村里来客一律在村干部家就餐，村里也不报销。所有村干部及亲属都不参加村里的工程招投标、不吃低保。同时，村里设立便民服务室，做到办事有记录、办理有承诺、办事有结果、有满意程度。建立了信访谈心室，村干部接待谈心，解决百姓热点难点问题，村调委会认真履行职能，每月开展社会矛盾排查。由于村民切身利益时刻能得到，群众感受到公平正义就在自己身边，因而催生了“村干部宣传法律政策有人信、调解矛盾纠纷有人听、公益事业有人帮”的正能量：村里建设环村公路，需要拆除房屋102间和搬迁180余座祖坟，本地虽有“宁让田和土，不让妻和祖(祖坟)”的风俗，但规划一公布，村民踊跃支持，拆迁任务短短20天内全部完成。二是村务公开。村“两委”建立和完善党务、村务、财务公开制度。以村务公开栏为平台，全面、及时、详细公开全村资金、资产、资源情况。每季度一次的《村务公开栏》，既有涉及全村发展的规划事项，又有决策及实施进程；既有群众关心的下拨钱物，也有敏感的村级收支情况。其中，张榜公示的明细开支多达近千项，最大的开支上百万，最少的只有两三元钱。每一笔钱的经手人、证明人、在场人、验收人历历在目。公开的内容还包括村级财务监督小组的情况通报。此外，还注重由“群众出题”向“干部解题”转变，群众质疑什么就公开什么；在形式上由“固定公开”向“多渠道公开”转变，探索运用多种形式向村民及时公开。三是选人公道。无论是换届选举、培养后备干部，还是发展党员，村“两委”都严格依法选人、依法管人和依法办事，把公道正派贯彻始终。严格按照“两推一选”、“公推直选”、“竞职演说”和“公开承诺”等程序，并从计划生育、村内公益事业、笔试成绩、加分项目等方面对党建对象和后备干部进行量化打分，将群众信任和支持的人补充到村党支部和村委会当中。同时，对发展党员和后备干部实行“票决”，决不允许搞裙带关系，发展“家族党”，民主化的选人用人机制,提高了村委会干部的整体素质。

　　(三)弘扬法治精神，以民主换民心。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。在推进基层治理法治化的进程中，毛俊村注重弘扬法治的民主精神,把民主与法制紧密结合起来，努力形成民主风尚,以此调动村民依法治村的主动性、积极性、创造性。一是民主决策。充分利用公开征求意见、召开听证会等方式，广泛听取群众意见，集中民智、汇聚民意，增强决策科学性、可行性、有效性。比如，村里按照“四议两公开”程序，定期召开村民代表大会，由村干部与群众面对面地进行座谈讨论，对工程发包、征地拆近、宅基地审批等村里重大事项和集体经济收入、支出预算等进行年度报告审议，并严格按照规定的程序向全体村民公开。如有争议时，则一律实行“代表票决制”，切实做到了变“为民做主”为“由民做主”。二是民主管理。严格按照《村民委员会组织法》，强化依法治理，规范村务民主管理。先后制定了《依法治村规划》、《村民自治章程》、《民主决策制度》、《民主议事制度》、《村务公开制度》、《财务管理制度》等规章制度，通过建立村民提议、村两委班子商议、村民代表决定的民主决策机制，实行依法决策，民主管理，特别是对重大事项都要召开党员代表、村民代表会议，投票决议通过后再规划实施，从而增强村班子在群众中的凝聚力、号召力。三是民主理财。村里专门成立了由老党员、老干部、老先进“三老”和村民组长、人大代表、政协委员等组成的理事会，分成账目监督和财产清算两个小组，每年对村集体资金收支情况进行监督，并将资金使用情况定期公布于众，强化村级财务审计。由于“两委”班子切实回应了群众的关切、有效化解了群众的疑虑、有力代表了群众的利益，人民群众的主人、主角、主力意识得到充分激发，一些棘手的历史遗留问题通过群众的力量相继得到解决。

　　(四)运用法治方式，以资源换资本。推进集体经济多元增长，发展壮大集体经济，是基层治理法治化的基础。毛俊村通过不断提高依靠法治服务和发展农村经济的能力，充分发挥各类经济社会组织和农民合作组织作用，夯实了村级经济基础。一是用活农业资源，聚财。村“两委”充分利用国家扶持农业农村发展的政策法规，在依法严格保护农民合法权益的前提下，以土地流转和土地入股的形式，将全村分散的耕地整合起来，向种植大户发包，实行契约化管理，规模经营，发展订单农业，先后建起了优质稻基地、香芋基地、葡萄基地。同时，把村民的3200亩山林土地重新整合起来，收归村委会统一管发包经营，引进了几家大公司发展山林种植，建起了一座座巨型“绿色银行”，收益由承包人、村民、村集体按“三四三”的比例分成，村民和集体每年都能增加收入。二是发展林业资源，增财。根据当地竹木资源丰富和村民素有加工竹木传统的特点，村“两委”筹资兴办了毛俊村竹木工业园，把村里220多户有竹木加工技术的农户组织起来，聚集到工业园办厂，为村集体增加租金收入。全村发展竹木加工企业85家，年产值超过2亿元，带动当地500多人就业，村集体也多了一条增收渠道。三是开发土地资源，招财。为充分利用地处集贸市场的优势，加大经济载体建设力度，村里对临街、临路、临近集市的集体土地实行统一开发，投资100多万元，兴建了25个临街商业铺面，每年为集体增加上百万元租金收入。并先后新建了自来水厂、村级客运站，规划建设了高档住宅小区。仅此小区一项村就为集体增加了80多万元收入。此外，村里还组建了40多台客运、货运车辆搞运输服务，扶持了90多家农户常年从事商业经营，村民和集体实现了实力与后劲的“双增强”。

　　二、毛俊村推进基层治理法治化的主要成效

　　在党支部的领导下，毛俊村以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理法治化新格局取得了积极成效。

　　(一)基层组织由差到优。在基层治理法治化进程中，毛俊村把强化党建与加强法制相结合，突出加强党员队伍建设，注重培养不同层次、不同年龄段能人入党，不断优化党员队伍结构。出台《党员岗位目标管理责任制》，推行党员和村干部遵纪守法公开承诺制度。通过开展网络化党建、党员设岗定责、结对帮扶等“服务型基层党组织”创建活动，实现了村级组织由差到优的转化升级。该村先后荣获全国和省级荣誉30多项，支部书记廖仁旺被评为“全国劳动模范”。省委副书记孙金龙，省委常委、组织部部长郭开朗，时任省委常委、统战部长李微微、省人大常委会副主任蒋作斌等领导先后莅临毛俊村指导工作，毛俊村的基层治理经验得到了中央政治局委员、中宣部部长刘奇葆的充分肯定。2014年9月23日，在党的十八届四中全会召开前夕，新华社、人民日报等中央8大主流媒体对毛俊村加强基层治理的典型经验进行了集中报道。

　　(二)社会治安由乱到治。过去的毛俊村因村民来源不一、素质参差不齐、价值取向多元，导致各种矛盾此起彼伏，甚至形成了一些地痞地霸和帮派势力横行乡里、欺压百姓，村级基层组织全面瘫痪，毛俊村被省、市列为重点整治村。在基层治理法治化过程中，该村突出依法治村，通过采取支部包组、干部包户、党员包人的帮教办法，对重点人员进行训诫谈话，强化政策攻心和依法打击，实现了社会治安由乱到治，毛俊村也成为“全省民主法制建设示范村”和“全省新农村建设示范村”。

　　(三)集体经济由弱到强。基层治理法治化调动了干部群众共创共享的热情，形成了聚集会神谋大事、齐心协力抓发展的强大合力，有效推动了村集体经济快速发展，走出了一条“农业养村、工业强村、商贸活村、和谐稳村、文化美村”的兴旺之路。村集体经济由2007年前的不足2万元增加到2014年的400万元，村固定资产达到3000万元。先后投入新农村建设资金2100余万元，硬化村道、安装路灯、绿化村庄；新建了沿河风光带、文体中心、休闲广场、村办大楼、百姓大桥……村庄人居环境实现了家园美化、道路硬化、路灯亮化、河塘净化、环境绿化的“五化”目标。

　　(四)群众生活由贫到富。基层治理法治化，推动了毛俊村经济社会的全面发展，全村基本形成了以工、贸、农、林为主的产业格局，不仅壮大了村级集体经济，还为本村村民提供了数以千计的就业岗位。目前，全村建起优质商品蔬菜基地、香芋基地、优质稻基地；通过开发竹木基地，发展竹木加工企业46家；成立了生猪养殖、葡萄、香芋等6家“致富专业合作社”，提供就业岗位3000多个，转移非农业劳动力1000多人，村民的人均年纯收入由2005年的3800多元增加到2014年的11500元。同时，成立篮球队、龙狮队、腰鼓队、文艺队，广泛开展积极健康的文体娱乐活动，村民们的生活越发丰富多彩。

　　三、对农村基层治理法治化的几点思考

　　国家治理体系和治理能力现代化的核心标志在于法治化，而重点在农村基层。毛俊村的基层治理法治化，让该村实现了由“乱”到“治”的蜕变，生动地诠释了基层民主政治建设的真谛，为强化农村基层党建、推进依法治村、加快小康社会建设提供了经验借鉴，也对全省乃至全国创新农村基层治理带来了有益的启示。

　　一是必须立足党建引领这个根本 。党的十八届四中全会《决定》强调“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”。毛俊村通过加强基层法治型党组织建设，充分发挥党组织在推进基层治理法治化中把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用，健全村党组织领导的村民自治机制，进而引领基层工作依法开展、基层事务依法办理、基层关系依法理顺、基层问题依法解决。因此，推进基层治理法治化，必须引导农村基层党组织围绕基层治理法治化。确立工作目标、工作内容、工作方式、工作机制，通过党员和基层干部的示范带动，逐步提升村民的法律素养，使其在学法知法懂法中信法、守法、护法。

　　二是必须抓住村规民约这个关键。村规民约熔法律、道德、礼仪等要素于一炉，是依法治国方略的重要延伸和补充。毛俊村坚持法治、德治、自治兼治，把《村规民约》作为规范村级事务、约束村民言行的“小宪法”，引导村民正确对待“人情”和“面子”，由村务监督小组和《村规民约》监督员进行不定期检查，进行奖罚。确立了以法治为基础的生产生活方式，为农村基层治理法治化提供了方法借鉴。推进基层治理法治化，必须运用好能接地气、充分体现“群众标准”的村规民约，强化道德对法治文化的支撑作用。对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

　　三是必须突出民主监督这个重点。健全基层民主监督机制是推进基层民主管理、促进基层治理法治化的重要内容。在毛俊村，村里做些什么、怎么做、由谁来做，完全依靠民主决策；集体的资金用不用、怎么用、用在哪里，也充分尊重群众意愿，由群众说了算，用成熟的机制实现了监督看得见、权力管得住、村民做得了主。事实证明，只有落实群众的知情权、参与权、表达权、监督权,依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使“四议两公开”、村务联席会等制度落地生根，建立起机制健全、程序规范，才能做到事前、事中、事后全过程监督，解决好“不会”监督、“不想”监督、“不敢”监督问题，才能真正发现和防止“村官”中的饱私囊、暗箱操作、优亲厚友等违纪违法行为，切实维护村集体和广大村民的利益，让广大基层民众成为法治社会的创造者和维护者。

　　四是必须夯实农村经济这个基础。发展好农村经济，是推进农村基层治理法治化的重要基础。毛俊村由“失控村”到“先进村”的成功实践，首先得益于村“两委”带领农民群众因地制宜发展农业产业，促进农民充分就业，改善民本民生，使群众有了强烈的获得感、富足感和愉悦感，更为基层治理法治化提供了必要的经济基础，激发了农村活力。推进农村基层治理法治必须用发展共识凝聚民心，用发展成果提振民心，通过加快农村经济发展，壮大村集体经济，改善村民生活，提高村“两委”威信，进而赢得广大村民群众对基层治理法治化的拥护和支持。

　　总之，作为基层治理法治化湖南样本的“毛俊模式”，对推动多层次多领域依法治理，进而加快法治湖南建设，乃至依法治国都提供了方法借鉴。(作者：龙锋)