中共蓝山县委  蓝山县人民政府

       关于全面推进集体林权制度改革的实施方案

 （2009年4月26日）

为完善林业产权制度，全面推进集体林权制度改革，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》和《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）、《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发〔2008〕29号）、《中共永州市委、永州市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（永发〔2008〕8号）有关法律和法规，结合我县实际，特制定本实施方案。

一、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，创新集体林业经营体制机制，依法明晰产权，放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建和谐蓝山作出贡献。

（二）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护、林业得发展；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

（三）总体目标。到2010年底，基本完成全县213万亩集体林地明晰产权、承包到户的改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

二、主要任务

（一）明晰产权。明晰产权是集体林权制度改革的核心。集体林地在保持所有权属于集体所有的前提下，依法将林地使用权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

1．已经划定的自留山，继续实行“生不增，死不减”，由农户长期无偿使用、允许继承的政策，不得强行收回，不得随意调整。自留山上的林木一律归农民所有。

2．承包到户的责任山，保持承包关系的稳定。林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。承包期内，山上林木归责任山主所有，允许继承。承包面积、四至界线不清楚的，要在进一步明晰的基础上，完善承包合同。不符合法律规定的，要依法纠正。农户不愿意继续承包的，可在清理原合同约定的权责和义务后，交回集体经济组织。

3．林业“三定”时自留山、责任山已“两山并一山”的，可按林业“三定”政策予以区分；不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。

4．自留山和责任山抛荒后，已由集体收回统一组织造林，当时与农户签订了协议的，按协议执行；没有协议或协议不明确的，双方要重新协商，签订协议，所造林木集体与农户比例分成，集体分成比例原则上不低于70%。林木采伐后，林地的使用权归还农户。

5．农户举家迁移，户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变；户籍变更未转为非农业人口的，在迁入地未取得承包地，其自留山和责任山可以继续保留；迁移到设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。

6．对目前仍由集体经营管理的山林按人口落实到农户承包经营；或采取“分股不分山，分利不分林”的形式将权益明晰到户；或将山林评估作价，通过公开招标、租赁、拍卖等方式转让给集体经济组织内部成员，或内部自由组合、联户承包，或其他社会经营主体承包。村组集体经济组织可视情况保留林地总面积10%以内的集体林地由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

7．已经流转的集体山林，凡符合法律规定、合同规范的，要予以维护；对手续不完备、合同不规范、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律规定的，要依法纠正。

8．凡未实行家庭承包经营的集体山林，不论采取哪种经营方式，其收益70%以上由本集体经济组织成员平均分配，剩余部分用于林业发展和公益事业。

9．集体林产权明晰方式及承包方案，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，决不能包办代替、强制推行。

10．森林公园、风景名胜区等单位的集体林地、林木，要以稳定为前提，明晰权属关系。双方已签订协议的按协议办事，没有协议的由村集体、自留山或责任山主与森林公园等经营管理单位共同协商处理，重新签订协议，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。国有山林，要稳定权属，凭原林权证换发新证，与国有林场、森工林场、茶场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系的稳定。

11．对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。

（二）勘界发证

产权明晰后，按照国家、省和市里有关林地林权登记发证的规定，依法进行实地勘界、登记造册，核（换）发全国统一式样的林权证，把山林权属落实到权益人，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，由林权权利人对林权证内容的真实性和准确性予以核实确认，办理签领手续。对权属不清或者林权纠纷尚未解决的，暂不核（换）发林权证。县林业局、县档案局要将林权档案管理纳入改革工作内容，建立林权改革档案管理制度，共同做好林权改革档案管理工作。

（三）放活经营权

1．实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，实行放宽搞活，在坚持森林采伐限额管理的前提下，改进管理办法，确保经营主体享有充分的处置权。对公益林，实行管好管严，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业，提高公益林经营者的收益；适度放宽防护林和特种用途林采伐强度和采伐方式的限定。

2．改革商品林采伐限额管理，实行商品林采伐指标年度结转滚动使用政策；实行按乡和村编制森林经营方案，依据经营方案确定合理的年采伐量；在非林地上所造的用材林，保证采伐指标，即报即批；速生丰产林、工业原料林按其经营方案采伐，保证采伐指标；经营规模达到5000亩的单位或个人，可单独编制森林经营方案，按经营方案保证采伐指标；毛竹采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报县林业局批准，保证采伐指标；胸径10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围；坚持凭林权证申请林木采伐许可证，简化审批程序，减少中间环节，提供便捷服务；实行木材采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标的分配和采伐许可证申请核发程序纳入政务公开、村务公开的内容，实行阳光操作，接受群众监督。

3．保障农民经营自主权，对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木竹自主销售。打破木竹垄断经营和地区封锁，各级政府和相关部门不得制定任何限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定的必须坚决纠正。

（四）落实处置权

1．在不改变林地所有权、林地用途和“依法、自愿、有偿”前提下，鼓励林地承包经营权人依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权，以转让、互换、转包、出租、入股、抵押等形式进行合理流转或作为出资、合作条件。流转的转包费、转让费和租金等，由流转双方确定，流转的收益归权利人所有，任何单位和个人不得截留、占用和扣缴。鼓励和支持企事业单位、社会各类服务组织及个人，参与林地经营权和林木所有权流转。建立发展非公有制林业的激励机制，鼓励和引进企业、大户或战略投资者参与投资开发林地资源，大力提倡宜林荒山荒地集中承包，促进规模经营，提高林地产出率和林业经济效益。

2．充分尊重承包经营者的主体地位。山林流转或以何种方式流转均由经营者自主决定，任何组织和个人不得强迫或者阻碍经营者依法合理流转。凡自愿流转的，要依法签订流转合同，办理林权变更手续。已经流转但手续不完备的，应当补充完善。

3．集体统一经营管理的森林、林木的所有权和林地使用权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，经三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意，可采取公开拍卖、招标的方式进行，不具备公开拍卖、招标条件的，可采取竞争性谈判、协商等方式进行。收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

4．严格执行《湖南省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。完善森林资源资产评估机制，组建森林资源资产评估机构，落实森林资源资产评估师资格认证工作。建立林业产权交易中心，加快森林资源流转平台建设。建立信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转要素市场，建立森林资源流转管理信息系统，逐步实现流转信息化、网络化。加强流转管理，保障公平交易，引导和鼓励林地林木流转进行资产评估，防止农民失山失地，维护交易各方合法权益。

5．林地林木的流转期限不得超过承包期的剩余期限；流转后不得改变林地用途；未取得林权证书、权属不确定或者法律、法规禁止流转的，不得流转；抑制炒买炒卖森林的行为，对弄虚作假、恶意串标、强买强卖等违法行为，要依法查处。

6．国有森林、林木的所有权和林地经营权的流转，要从严控制，特殊情况需要流转的，必须进行森林资源资产评估，防止国有资产流失。对自留山、责任山的森林资源流转，由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。

（五）保障收益权

1．产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有，任何单位和个人不得侵占。

2．依法征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿等费用。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿和安排给被征林地农民的社会保障费用，维护被征林地农民的合法权益。

3．经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要落实管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。

4．严格执行国家和省规定的木竹税费征收项目和标准，合理制定木竹及其产品计费价格，坚决取缔涉及林业生产经营的各种违法、违规收费项目，禁止向农民乱摊派，切实保护农民利益。对林业生产者销售自产的属于初级农产品范围的木竹产品免征增值税；对企事业单位从事林木的培育和种植、林产品的采集所得免征企业所得税；对中幼林抚育间伐材、人工培育的3年以内的苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用的木竹免征育林基金。

5．县监察、审计、林业、财政、物价、税务等部门应开展涉林税费检查，对违规收费全额收缴财政，并对相关责任人给予相应处分。

（六）落实责任

承包集体林地，要按照《农村土地承包法》的有关规定签订全省统一式样的林地承包合同，明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。县林业局和各乡镇（办事处）人民政府负责本行政区域内林地承包合同管理工作。

三、政策措施

（一）建立和完善科学的森林经营制度

1．按照分类经营原则，合理确定商品林的规模、方式和途径。商品林经营要按照“高投入、高产出、高效益”的原则，根据市场需求，科学制定经营规划，优化林业结构。鼓励、支持和重点发展以中、短轮伐期工业原料林为主的用材林和以油料为主的经济林及楠竹低改和新造竹林。实行工业原料林、油料和楠竹基地建设年度目标责任制，奖优罚劣。

2．加强公益林培育和保护，对主要河流两岸、国道省道和城镇周围第一层山脊内的森林，要严格控制采伐作业。未纳入生态效益资金补偿而已划定为生态公益林的，补偿前暂按商品林进行经营；已纳入生态效益资金补偿的，要有计划地逐步改造为兼用型或经济型生态林。将绿色通道工程建设纳入各乡镇办事处人民政府目标管理考核内容，通道两旁的荒山要限期绿化。

3．明确林地经营权人为更新造林第一责任人。火烧迹地、采伐迹地必须责成业主一年内限期完成造林更新，零星荒山两年内限期绿化；未完成更新造林和绿化任务的，不得发放林木采伐许可证。对采伐迹地的更新，业主在申请办理林木采伐许可证的同时，应向县林业局提交年内保证更新造林的承诺书，或业主与县林业局签订限期更新造林合同，实行合同管理。

（二）建立和完善支持林业发展的公共财政制度

1．按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，逐步建立森林生态效益地方补偿基金制度，多渠道筹集生态公益林补偿基金。

2．规模以上的木竹加工企业，要按原材料的消耗量提取育林基金，用于原料林基地建设；矿产开采业主，要按产量提取缴纳育林基金，用于森林生态恢复；水电站要按年发电量提取缴纳一定的生态效益补偿基金，用于生态建设。具体标准由物价、财政、林业部门根据国家和省里的规定，结合我县实际，予以明确。征收的林业资金必须专款专用，不得挤占挪用。

3．建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。对森林防火、林业有害生物防治、林木良种建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。

4．改革育林基金管理办法。按照中央和省里的统一部署，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，育林基金要全部纳入财政预算管理。县林业局行政事业人员经费纳入财政预算。森林防火、林业有害生物防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入全县基本建设规划。

5．林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设依法纳入相关行业的发展规划。加大对偏远山区、少数民族地区和国有林场、森林公园林业基础设施的投入。结合扶贫和农村实行低保等有关政策，加大林区扶贫开发工作重点村的扶持力度，对林区无田、少田贫困林农（人均水田面积0.3亩以下的）进行补助，积极争取中央和省级财政加大转移支付的扶持力度。

（三）建立和完善林业投融资制度

金融部门要加大林业信贷投放力度，开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，引导发展民营林业担保机构，健全林权抵押贷款制度。保险部门要积极探索开展森林资源财产保险业务，加快建立政策性森林保险制度。借鉴农业保险模式，按照“政府引导、政策支持、市场运作、林农自愿、协同推进”的原则，先试点、后推广，逐步建立规范有序、覆盖全县的森林保险保障体系，提高农户抵御森林火灾、林业有害生物和其他自然灾害的能力。

（四）建立和完善林业社会化服务体系

1．按照“政府引导，自主自治”原则，推行成立以拥有林业产权的经营主体为会员，并由3—5名理事组成的村级林业理事会，具体组织和承担本村范围内的森林经营、森林防火、林业有害生物防治、山林纠纷调处和制止乱砍滥伐林木等工作，增强抵御风险能力。理事会人员工资及经费，按工作量大小合理确定，经费来源由理事会自筹。支持各地制定村规民约，提高农民的自律意识和自我管理水平。

2．依托基层林业站组建林业服务中心，为广大林农和林业生产经营者提供政策和技术咨询、林产品供销信息、林业生产要素流转信息、林业科技和实用技术等方面的服务。扶植和培育涉及林业的各类专业合作社和专业协会等中介组织，形成多种经济成分、多层次、多形式的服务网络。

3．鼓励龙头企业与农户合作建立基地，形成“公司+基地+农户”等产供销一条龙、贸工商一体化的林业产业发展格局，促进林业规模化、标准化、集约化经营。积极引导农民在自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份经营等形式，组建新的林业经营实体。

（五）建立和完善新型的林业行政管理体制

1．林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，把工作重心转移到加强宏观管理、林业行政执法、市场监管和公共服务上来，以适应市场经济发展的需要。按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立新型的林业管理体制。推进基层林业管理机构改革。按照《国务院关于深化改革和加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）和《湖南省人民政府关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》（湘政发〔2007〕15号）要求，加强基层林业工作机构建设，进一步理顺关系，县编委要根据林业工作任务和发展需要科学合理核定人员编制，并妥善安置和分流富余人员，核编定岗后的人员及其办公经费纳入财政预算。

2．推行林业综合行政执法。本着“精简、统一、高效”的原则，整合现有林业行政执法队伍，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，严厉打击破坏森林资源的违法行为。健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。稳定和加强木材检查站队伍建设，根据需要适当调整木材检查站布局。

3．明确林权管理机构。县林业局负责承办林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理等工作。县调纠办负责林地承包争议、林权纠纷调处等工作。

四、工作步骤

2009年1月上旬，全面启动和推进全县集体林权制度改革工作。2009年力争完成任务的70%，2010年基本完成明晰产权、承包到户的任务。在产权明晰的基础上，逐步完善各项配套政策措施，建立起集体林业发展的长效机制，实现改革的总体目标。具体分五个阶段进行：

第一阶段：组建工作机构

（一）成立蓝山县集体林权制度改革领导小组及办公室（简称林改办）。林改办内设督导工作组、技术指导组、宣传工作组、资料管理组、权属纠纷调处组，从县直有关单位抽调有农村工作经验的人员组成。

1．督导工作组由县“两办”分管督查的副主任任组长，负责全县集体林权制度改革工作进度和质量的督促指导。

2．技术指导组由县林业局局长任组长，负责全县集体林权制度改革的业务技术指导。

3．宣传工作组由县委宣传部副部长任组长，负责全县集体林权制度改革的宣传报道工作。

4．资料管理组由县档案局局长任组长，负责全县林改资料收集、整理、建档和林权办证工作。

5．权属纠纷调处工作组由县调纠办主任任组长，负责全县林改中出现的各类权属纠纷调处。

各工作组要出台相应工作方案，报县林改办。

（二）成立各乡镇场（办事处）集体林权制度改革领导小组及办公室

领导小组成员由乡镇场长（办事处主任）任组长，主管林业工作的副乡镇场长（办事处副主任）任副组长，司法所所长、林业站长、林业技术员为成员。各乡镇场（办事处）从县直机关抽调一名以上干部，指导协调配合乡镇场（办事处）林改工作。各乡镇场（办事处）林改领导小组名单报县林改办备案。

（三）成立各村集体林权制度改革理事会

理事会成员由村支两委成员及村民民主推选的村民代表共同组成。各乡镇场（办事处）对各村的林改工作至少要派出一名干部具体指导协调。各村林改理事会人员名单报乡林改办和县林改办备案。

第二阶段：宣传发动，开展培训。充分利用会议、各种媒体、干部进村入户等多种形式，以中央、省、市《意见》为主线，广泛宣传集体林权制度改革的目的、意义、政策和做法，以及有关法律、法规，统一思想，提高认识，消除疑虑，发动广大干部群众踊跃参与和支持集体林权制度改革。同时，逐级组织业务骨干进行培训，使参与集体林权制度改革的各级工作人员和基层干部都能掌握相关的法律和政策，并能在集体林权制度改革中正确运用。宣传工作要做到“七个一”，即：一次电视讲话，一次动员培训，一份宣传资料，一封公开信，一个宣传专栏，一辆林改宣传车，一台林改文艺演出。按照《关于进一步规范木竹产品税费征收管理的意见》（湘政办函〔2007〕20号）的要求，出台清理和规范涉林税费项目文件，向社会公布保留的林业税费项目、标准和收取方法。

第三阶段：调查摸底，制定方案。各乡镇场（办事处）林改办统一组织人员开展调查研究，摸清情况，了解群众意愿。并根据本方案科学制定改革实施方案，报县人民政府批准实施。

各村组的改革实施方案，必须经过本集体经济组织三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意后，报乡镇办事处人民政府批准，并报县人民政府备案。这一阶段的工作要求在2009年4月底前完成。

第四阶段：组织实施，确权发证。各乡镇场（办事处）林改办和各村林改办组织人员核定山林权属、面积和四至界线，用万分之一地形图标记，全面落实林木所有权、经营权和林地使用权后，将结果张榜公布，二榜定案，并将权属落实情况登记造册，经乡镇办事处人民政府审核后报县人民政府林权办登记，由县人民政府颁发全国统一式样的林权证书。这一阶段的工作要求在2009年度完成任务的70%，2010年底前全面完成全县的林权换发证工作。

第五阶段：检查验收，总结完善。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。2010年改革工作基本结束后，村、乡、县三级集体林权制度改革领导小组对照各项改革内容，逐条逐项组织检查验收。对不符合改革要求的，要及时进行补充、修改和完善。经上级检查并签署合格意见后，全面总结集体林权制度改革工作，巩固改革成果。村、乡、县林改办要留存一套完整的林权改革档案，由县林改办和县档案局共同验收，交县档案馆保存。

五、保障措施

（一）统一思想，加强领导。各级、各有关部门要从落实科学发展观的战略高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓，摆上重要议事日程，精心组织，周密安排，县、乡（镇、办事处）集体林权制度改革领导小组要切实加强对林改工作的领导、组织和实施，认真处理改革中出现的具体问题，确保改革的扎实推进。

（二）明确责任，加强配合。实行党政主要领导负责制，层层落实责任，采取县级领导包乡，部门包村，工作人员包组的“三包”办法指导开展林权改革工作，建立县里直接领导、乡镇场（办事处）组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，加强配合，形成合力，确保集体林权制度改革积极稳妥地推进。

（三）落实经费，保障推进。各乡镇场（办事处）要根据本区域工作量预算好集体林权制度改革工作经费，报县集体林权制度改革领导小组，根据工作进度拨付工作经费。

（四）严肃纪律，规范操作。集体林权制度改革涉及广大农民的切身利益，必须做到公开、公平、公正，要切实做到林权制度改革内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，决不允许暗箱操作，损害群众利益，要严格按政策办事，周密、稳妥、有序推进。要严肃工作纪律，各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，决不允许借改革之机为本人和亲友谋取私利。

（五）强化管理，维护稳定。要把保护森林资源安全，维护社会稳定贯穿于林权制度改革的全过程。对改革中出现的新情况，要及时研究解决；对群众来信来访反映的问题，要及时研究处理；对改革中出现的不稳定因素要及时研究处置，切实把矛盾和问题解决在基层、解决在萌芽状态。对在改革中发生重大案件不能及时依法果断处理，造成严重后果的，要依法追究相关人员的责任。

有关集体林权制度改革的实施意见，以本文件为准，同时蓝发〔2009〕4号文件废止。